船员考试工作是海事部门依法履行职责、筑牢本质安全的基础要素，是保障水上交通安全的“第一道关”，对于加强我国高素质船员队伍建设和服务航运业高水平发展起着关键作用。在调研和分析全国直属海事系统船员考试管理的基础上，结合广东海事局船员考试片区化管理的实践经验，对施行片区化管理模式的可行性、实施方式和详细的细节内容进行分析，探索建立船员考试片区化管理模式，以提高海事部门船员考试管理能力，提升船员考试管理效能。

  船员是交通劳动者的重要组成部分，在落实“一带一路”倡议，加快实施交通强国、海洋强国、粤港澳大湾区建设等重大国家战略的历史新征程中发挥着重要保障作用。我国是船员大国，截至2022年底，我国注册船员人数超过190万，其中海船船员90余万，内河船员近100万。依照国家职业资格目录，船员属于准入类职业，由交通运输部实施资格准入管理。船员考试工作是海事部门履行相关国际公约和国内法规，保障水上交通安全的重要法定职责。

  国民经济和社会持续健康发展第十四个五年规划和二〇三五年远大目标中明白准确地提出，实现更为安全的发展以及政府作用更好地发挥，行政效率和公信力明显提升，发展安全保障更有力是“十四五”时期经济社会持续健康发展一定要遵循的原则。船员作为保障水上交通安全的重要力量，是筑牢水上交通本质安全体系的基础要素之一。船员考试在确保船员适任、船舶水上航行和货物运输安全上起着基础性作用。提高船员考试管理能力，增强考试管理效能，更好地发挥船员考试“指挥棒”作用，提升船员岗位适任水平和实际操作能力是海事部门当前的一项重要任务。

  我国船员考试由交通运输部海事局统一管理。按照部海事局关于船员考试管理事权的要求，全国15个直属海事局负责本辖区管辖范围内所有等级的海船船员考试工作。各地履行海事管理职责的单位（部门）以及广东、广西、海南、黑龙江和长江海事局负责本辖区内河船员考试工作。

  船员考试包含海船船员、内河船员、引航员、游艇操作人员适任考试和各类培训合。《中国船员发展报告》显示，2021年，全国开展各类船员考试19 350期，参加考试的考生超过69万人次[2]。船员考试人数的区域分布存在比较大差异，北部地区海船船员适任考试大多分布在在山东、天津和辽宁；东部地区大多分布在在浙江、江苏和福建；南部地区大多分布在在广东；长江海事局辖区范围横跨5省1市，海船船员适任考试人数也位居全国前列。内河船员考试大多分布在在长江流域沿线各局辖区和珠江沿线的广东、广西海事局辖区。（见图1）

  据调查统计，目前，全国共有船员考试首席考官71人，具备海船主考官资格人员214人，考官364人，助理考官204人；具备内河主考官资格人员97人，考官221人，助理考官149人。考官数量普遍较为紧缺，考官岗位交流率较低，考官队伍整体活力有待激发，船员考试管理的效率和质量有待提高。

  据调查统计，目前，全国共有驾驶专业评估员2 332人，其中海事管理机构持证人数为594人，占比25.5%；轮机专业评估员1 921人，其中海事管理机构持证人数为434人，占比22.6%；特殊培训合格证评估员1 301人，其中海事管理机构持证人数为457人，占比35.1%。

  全国现有船员考试计算机终端考场204个、机位17 435个，其中海事部门自有考场91个，占比约45%。海事管理机构自有考场建设率不足，对考场的规范管理、考试设备的统一和考试系统软件优化升级、考场的使用监督等造成不便。

  当前，全国仅有上海船员适任评估示范中心、长江海事局考试中心和广东佛山高明内河船舶船员实操考场为海事部门自有，别的地方船员实操评估主要依托航海院校（培训机构）的场地和设施设备开展。为提升海事部门船员实操考试管理能力，交通运输部通过完全投资（广州）或与地方共建（上海、天津、济南、连云港）的方式建设船员适任评估示范中心，除已经运行的上海船员适任评估示范中心外，其他的评估中心预计将于2025年先后投入使用。

  行政效能是指行政主体在实施行政行为时，以较小的行政资源投入实现最佳的行政工作目标，达到资源配置的最优状态，通常包括能力、效率、效果、效益4个方面的指标。为准确评估辖区船员考试管理效能并征集发展建议，广东海事局2022—2023年以考试整体效能为主题开展了专题调研。调研共征集问卷774份，其中70%来自船员，航运企业、培训机构和海事管理机构来源答卷均为10%左右，具有船员适任评估员资格的答卷人约为总人数的50%，具体反馈内容如下（见表1—表5）：

  关于船员考试组织和管理改进的意见建议大多分布在在增设考点进一步便利船员，及时保证船员考试需求和改进考试内容等方面。

  不同地区间的船员考试管理和服务基本的建设、人员配备以及考试业务量差异较大，考试所使用的设备性能、考试监督管理力度、考试标准执行尺度任旧存在一定差别，导致考生向考试标准执行和考试监督管理力度较松地区流动，给海事部门船员考试工作统一管理带来了较大压力，也加大了海事系统安全管理的风险。

  部分地区船员考试业务量少，船员考试考场和设施设备的效率以及考官、评估员等工作人员的服务效能均未得到充分发挥。部分地区船员考试考生量大，需要在现有考场、设备和工作人员的基础上采取延长考试进程或者限制考生人数的方式来满足考试需求，某些特定的程度上增加了考生的等待成本和海事管理的持有成本。

  一是自有评估员队伍建设相对滞后。海事管理机构中主要类型船员实操考试评估员的人员占比偏低，参与评估工作的频率远低于外聘评估员，这与海事执法队伍专业化的要求存在一定差距。二是整体评估员队伍的活力激发不够。受管辖区域覆盖范围、评估员调动不便等因素影响，船员实操考试评估员调派以考试所在地为主，很多评估员缺少参加评估的机会，造成了人才教育培训和人力资源使用的双重浪费，影响了全国船员考试的统一规范实施和持续平稳发展。三是考官队伍的专业化水平不足。考官，特别是具备管理级船员资历的考官数量不足，严重制约船员考试的权威性和专业性。考官工作量差异较大，部分考试业务量大的单位，考官忙于应付组织船员考试，疏于业务研究和学习，而考试业务少的考官又缺少实践锻炼的机会，考官队伍的专业能力建设和发展存在一定的矛盾。

  管理学领域的领导权变理论认为，每个组织的内在要素和外在环境条件都各不相同，成功管理的重点是对组织内外状况的充分了解和有效的应变策略。片区化管理模式在经济、教育等诸多领域存在广泛应用，具备更好的反应灵敏、协作有力、处理精准、管理高效、服务到位等优势。2022年，广东海事局组织开展了船员考试片区化管理探索调研，并于2023年1月起正式在辖区试行船员考试片区化管理模式，将辖区21个分支局船员考试职能和考试资源进行整合，形成“东部、西部、中部、东江、西江”5个片区。从调研、测算效果和试行效果看，船员考试片区管理模式对于逐步优化海事管理机构船员考试管理架构、解决广东船员考试管理所面临的困难、促进船员考试管理效能提升等方面能发挥显著作用。通过片区化管理适度整合考试资源、统一管理和服务标准、促进合作交流，广东海事局辖区船员考试的服务覆盖、专业技术人员的培养、管理效能都得到了有效均衡的发展和提升。（见表6）

  全国范围的船员考试片区化管理需考虑各地船员考试社会需求和海事部门基础配套、管理和服务能力，逐步优化考试业务类型，调整船员考试管理分工，适度集中船员考试事权，整合和共享区域船员考试资源，搭建畅通区域合作交流渠道，建立业务协调实施和发展协同推动的良性联动工作机制。

  一是建立基于船员适任评估示范中心的片区化管理。根据地理位置、业务类型和资源配置情况，结合已经投入到正常的使用中和正在建设的上海、天津、济南、连云港、广州等5个船员适任评估示范中心，划定考试管理片区，施行船员考试计划统筹安排及发布机制，以管理级船员为重点适度集中实施船员片区化考试，逐步加强示范引领作用，规范统一管理。由交通运输部海事局建立对于各片区的统一巡查和监督评价机制，各片区建立内部巡查制度，共同加强对各单位船员考试的监督管理，统一考试监督管理力度，统一标准执行尺度，填平船员考试管理“洼地”，确保船员考试的规范性。

  二是发挥片区特色有重点地推进考试的专业化。推动片区更加主动开展业务研究，结合各片区水域特点、水上交通安全监管重点和船员真实的情况，在职能范围内制订更符合现状和有利于提升船员综合素养和实操能力的船员实际操作考试标准、考试工作程序和试题，有重点地推进考试专业化进程。

  一是加强专业人才资源共享。建立片区牵头单位对跨片区考官和评估员的互派机制，建立片区内和跨片区协调机制，兼顾考试实施单位的工作安排和各单位的人员培养锻炼需求，合理调派考官和评估员，加大海事内部评估员调派使用比例。

  二是加强硬件基础资源共享。推动片区内不同单位间建立船员考试的合作机制，在考场、设施设备故障或其他突发事件影响导致不能考试的情况下能就近便利选择替场、设施设备开展考试。

  一是共同加强专业人才培训。推动各片区借助片区内船员考试基础设施设备、评估中心、航运公司和船员培训机构等基础资源，建立片区考官和评估员培训和见习合作机制。

  二是共同加强考试基础设施规划建设。实施片区内船员考试基础设施协同规划、建设和使用机制，更加科学地加强片区船员考试基础规划和建设，推动全国船员考试设施设备性能标准和操作方式的统一。

  基于船员适任评估示范中心的建成使用，推动船员考试研发工作，将AI等技术应用于船员考试，降低人的因素对船员考试的负面影响。建立更加公平、公正、高效的船员考试评判机制，开发人工智能船员考试平台，加强仿真模拟器的场景使用，形成有中国特色的船员考试新平台。

  船员考试片区化管理模式在广东海事局辖区的实施经验为我国船员考试管理改革和发展做出了有益探索，提供了“广东经验”，针对性地改善了各地船员考试业务分布不平衡、发展不充分的问题。以片区化的管理模式加强我国船员考试管理共融、资源共享、能力共建和发展共创，必将对我国海事部门船员考试管理效能的提升、海事治理体系和治理能力现代化和高水平发展起到促进作用。

  [3]马仁杰,王荣科,左雪梅.管理学原理[M].北京:人民邮电出版社,2013.